Appalti e sicurezza una bussola fra le regole

Conoscere il perimetro normativo per operare secondo la legge

Coordinamento, cooperazione, oneri, responsabilità sociale non sono più solo citazioni, bensì un apparato complesso, di cui le parti contrattualmente coinvolte devono tenere in considerazione. Obiettivo? Eseguire quanto sancito dagli accordi. Con l’attenzione puntata su organizzazione e prevenzione infortuni

Sono vari gli ingredienti che, nelle strutture sanitarie pubbliche, hanno determinato, ormai da quasi un ventennio, espliciti orientamenti diretti al mercato economico,in maniera talora simbiotica nella relazione fra committente e appaltatore. Nell’annoverare, fra questi, la vetustà del parco tecnologico, il blocco del turn-over, i limiti di spesa (non solo per il pareggio di bilancio), occorre ricordare altresì il focus sulla “certezza della spesa” (quasi un refrain ansiolitico presso le direzioni aziendali in carenza di altri strumenti di gestione e controllo capillare dei contratti di appalto) – certezza perseguibile, utopisticamente, tramite canoni omnicomprensivi convenuti in sede di gare pubbliche.
Questo focus ha determinato una pressoché totalizzante adesione degli ospedali agli operatori del mercato economico di settore, inducendo comportamenti del mercato stesso ad assumere e sviluppare attitudini tecniche e commerciali sempre più specialistiche ovvero, tramite raggruppamenti temporanei o consorzi stabili, omnicomprensive (appalti integrati, global service, servizi includenti riqualificazioni, forniture e attività le più varie). All’interno di questo scenario, al di là della formale distanza nei ruoli fra committente e appaltatore e, per quanto concerne le interazioni contrattuali, nel rispetto del codice civile e della specifica normativa (codice degli appalti pubblici), è oltremodo trasversale e degna di più consapevole attenzione la materia concernente la tutela della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro. Non solo, infatti, il committente e le imprese appaltatrici si caratterizzano tramite rischi occupazionali propri (i cosiddetti “rischi ex lege”) ma anche, nelle interazioni di cui sopra, generano interferenze all’interno dei cantieri mobili e temporanei in caso di lavori (i cosiddetti “rischi ex contractu”) nonché interferenze altre di vario tipo fra rischi della struttura sanitaria e quelli delle imprese aggiudicatarie (i cosiddetti “rischi interferenziali”).
Il quadro è reso complesso dalla multisettorialità delle gare di appalto pubblicate dagli enti pubblici che richiedono, ormai cosa comune all’interno delle procedure di gara, forniture, servizi e lavori integrati.
Vediamo, più nel dettaglio, le previsioni in materia di sicurezza negli appalti pubblici sia del D.Lgs. n. 81/2008 sia del D.Lgs. 50/2016 (il codice dei contratti pubblici), evidenziando raccordi e rimandi espliciti e non espliciti. Infine, con successivi specifici inserti, verrà presentata l’ampia normativa di settore emanata Anac, l’Autorità nazionale anticorruzione pertinente al caso in esame.

Antinfortunistica e gare pubbliche

Il testo unico di tutela della salute e sicurezza occupazionale (D.Lgs. 81/2008) sancisce misure di prevenzione antinfortunistica relativamente alla conduzione di contratti di appalto di forniture, servizi, lavori nonché di appalti cosiddetti misti.

In capo ai progettisti vige quanto segue: «I progettisti dei luoghi e dei posti di lavoro e degli impianti rispettano i principi generali di prevenzione in materia di salute e sicurezza sul lavoro al momento delle scelte progettuali e tecniche e scelgono attrezzature, componenti e dispositivi di protezione rispondenti alle disposizioni legislative e regolamentari in materia», con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione. In capo ai fabbricanti e fornitori è previsto quanto segue: «Sono vietati la fabbricazione, la vendita, il noleggio e la concessione in uso di attrezzature di lavoro, dispositivi di protezione individuali ed impianti non rispondenti alle disposizioni legislative e regolamentari vigenti in materia di salute e sicurezza sul lavoro. In caso di locazione finanziaria di beni assoggettati a procedure di attestazione alla conformità, gli stessi debbono essere accompagnati, a cura del concedente, dalla relativa documentazione», con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione.

Infine, in capo agli installatori è posto il seguente obbligo: «Gli installatori e montatori di impianti, attrezzature di lavoro o altri mezzi tecnici, per la parte di loro competenza, devono attenersi alle norme di salute e sicurezza sul lavoro, nonché alle istruzioni fornite dai rispettivi fabbricanti» con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione. Concernente i contratti di appalto o d’opera o di somministrazione – ovvero in caso di affidamento di lavori, servizi e forniture all’impresa appaltatrice o a lavoratori autonomi – vi sono differenti soggetti obbligati (quanto segue concerne tutte le imprese chiamate a realizzare la fornitura e/o il servizio e/o i lavori, ovvero tutte le imprese esecutrici oltre all’impresa appaltatrice che è la titolare del contratto di appalto, nda). Innanzitutto, in capo al committente di contratti di appalto o d’opera o di somministrazione vige quanto segue: «a) verifica, con le modalità previste dal decreto di cui all’articolo 6, comma 8, lettera g), l’idoneità tecnico professionale delle imprese appaltatrici o dei lavoratori autonomi in relazione ai lavori, ai servizi e alle forniture da affidare in appalto o mediante contratto d’opera o di somministrazione. Fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui al periodo che precede, la verifica è eseguita attraverso le seguenti modalità:

1) acquisizione del certificato di iscrizione alla camera di commercio, industria e artigianato;

2) acquisizione dell’autocertificazione dell’impresa appaltatrice o dei lavoratori autonomi del possesso dei requisiti di idoneità tecnico professionale, ai sensi dell’articolo 47(N) del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, (D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 « (…)

b) fornisce agli stessi soggetti dettagliate informazioni sui rischi specifici esistenti nell’ambiente in cui sono destinati ad operare e sulle misure di prevenzione e di emergenza adottate in relazione alla propria attività»), con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione. In capo ai committente, appaltatori e subappaltatori in seno a contratti di appalto o d’opera o di somministrazione è disposto quanto segue: «a) cooperano all’attuazione delle misure di prevenzione e protezione dai rischi sul lavoro incidenti sull’attività lavorativa oggetto dell’appalto; b) coordinano gli interventi di protezione e prevenzione dai rischi cui sono esposti i lavoratori, informandosi reciprocamente anche al fine di eliminare rischi dovuti alle interferenze tra i lavori delle diverse imprese coinvolte nell’esecuzione dell’opera complessiva», con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione. Sempre in capo al committente di contratti di appalto o d’opera o di somministrazione vige inoltre quanto segue: «Il datore di lavoro committente promuove la cooperazione e il coordinamento elaborando un unico documento di valutazione dei rischi (il Duvri, nda) che indichi le misure adottate per eliminare o, ove ciò non è possibile, ridurre al minimo i rischi da interferenze ovvero individuando, limitatamente ai settori di attività a basso rischio di infortuni e malattie professionali [rif. art. 29, co. 6-ter], con riferimento sia all’attività del datore di lavoro committente sia alle attività dell’impresa appaltatrice e dei lavoratori autonomi, un proprio incaricato, in possesso di formazione, esperienza e competenza professionali, adeguate e specifiche in relazione all’incarico conferito, nonché di periodico aggiornamento e di conoscenza diretta dell’ambiente di lavoro, per sovrintendere a questo tipo di cooperazione e coordinamento. In caso di redazione del documento, quest’ultimo è allegato al contratto di appalto o di opera e deve essere adeguato in funzione dell’evoluzione dei lavori, servizi e forniture. A questi dati accedono il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza e gli organismi locali delle organizzazioni sindacali dei lavoratori comparativamente più rappresentative a livello nazionale. Dell’individuazione dell’incaricato o della sua sostituzione deve essere data immediata evidenza nel contratto di appalto o di opera. Le disposizioni del presente comma non si applicano ai rischi specifici propri dell’attività delle imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi. Nell’ambito di applicazione del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (il codice dei contratti pubblici, oggi D.Lgs. 50/2016, nda) questo documento è redatto, ai fini dell’affidamento del contratto, dal soggetto titolare del potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dello specifico appalto (responsabile unico del procedimento di cui al D.Lgs. 50/2016, art. 31, nda)», con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione.

La postilla introdotta nell’art. 26 con comma 3-ter ci interessa da vicino poiché richiama nuovamente il disposto del codice dei contratti pubblici (oggi è il D.Lgs. 50/2016) prevedendo che «nei casi in cui il contratto sia affidato dai soggetti di cui all’articolo 3, comma 34, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, o in tutti i casi in cui il datore di lavoro non coincide con il committente (rif. centrali di committenza: «un’amministrazione aggiudicatrice che acquista forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori» ovvero «aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori» nda), il soggetto che affida il contratto redige il documento di valutazione dei rischi da interferenze recante una valutazione ricognitiva dei rischi standard relativi alla tipologia della prestazione che potrebbero potenzialmente derivare dall’esecuzione del contratto. Il soggetto presso il quale deve essere eseguito il contratto, prima dell’inizio dell’esecuzione, integra il predetto documento riferendolo ai rischi specifici da interferenza presenti nei luoghi in cui verrà espletato l’appalto. L’integrazione, sottoscritta per accettazione dall’esecutore, integra gli atti contrattuali, con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione. Ancora in capo al committente di contratti di appalto o d’opera o di somministrazione si prevede quanto segue: «ferme restando le disposizioni di legge vigenti in materia di responsabilità solidale per il mancato pagamento delle retribuzioni e dei contributi previdenziali e assicurativi, il committente risponde in solido con l’appaltatore, nonché con ciascuno degli eventuali subappaltatori, per tutti i danni per i quali il lavoratore, dipendente dall’appaltatore o dal subappaltatore, non risulti indennizzato a opera dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro».
Nuovamente in tema di appalti pubblici, in capo agli enti aggiudicatori vige quanto segue: «nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza » (D.Lgs. 81/2008 art. 26, comma 6). Il costo del lavoro va desunto da tabelle ministeriali sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva stipulata dai sindacati comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali (in assenza di Ccnl del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione). Il costo della sicurezza deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture.

L’art. 26 prevede altresì un ultimo obbligo questa volta in capo alle imprese affidatarie ed esecutrici di contratti di appalto o d’opera o di somministrazione: «nell’ambito dello svolgimento di attività in regime di appalto o subappalto, il personale occupato dall’impresa appaltatrice o subappaltatrice deve essere munito di apposita tessera di riconoscimento corredata di fotografia.

Sanità ratore e l’indicazione del datore di lavoro», con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione. Il titolo I° del D.Lgs. 81/2008 si conclude con le seguenti previsioni in capo a noleggiatori e concedenti in uso: «Chiunque venda, noleggi o conceda in uso o locazione finanziaria macchine, apparecchi o utensili costruiti o messi in servizio al di fuori della disciplina di cui all’articolo 70, comma 1, attesta, sotto la propria responsabilità che le stesse siano conformi, al momento della consegna a chi acquisti, riceva in uso, noleggio o locazione finanziaria, ai requisiti di sicurezza di cui all’allegato V», con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione. Sempre in capo agli stessi, vige inoltre il disposto per cui «Chiunque noleggi o conceda in uso attrezzature di lavoro senza operatore deve, al momento della cessione, attestarne il buono stato di conservazione, manutenzione ed efficienza a fini di sicurezza. Dovrà altresì acquisire e conservare agli atti per tutta la durata del noleggio o della concessione dell’attrezzatura una dichiarazione del datore di lavoro che riporti l’indicazione del lavoratore o dei lavoratori incaricati del loro uso, i quali devono risultare formati conformemente alle disposizioni del presente titolo e, ove si tratti di attrezzature di cui all’articolo 73, comma 5 siano in possesso della specifica abilitazione ivi prevista».

La disamina delle previsioni del testo unico di tutela della salute e sicurezza sul lavoro va completata esaminando la parte concernente gli appalti di lavori (o la quota lavori di appalti misti), per i quali si applica il titolo IV° del D.Lgs. 81/2008. Anche in questo caso procediamo con la panoramica dei soggetti obbligati e dei loro obblighi. In capo al committente e al responsabile dei lavori vige innanzitutto quanto segue: «nelle fasi di progettazione dell’opera, si attiene ai principi e alle misure generali di tutela di cui all’articolo 15, in particolare:

a) al momento delle scelte architettoniche, tecniche ed organizzative, onde pianificare i vari lavori o fasi di lavoro che si svolgeranno simultaneamente o successivamente;

b) all’atto della previsione della durata di realizzazione di questi vari lavori o fasi di lavoro» (D.Lgs. 81/2008, art. 90, comma 1).

Inoltre, nei cantieri in cui è prevista la presenza di più imprese esecutrici – anche non contemporanea – il committente o il responsabile dei lavori «designa il coordinatore per la progettazione contestualmente all’affidamento dell’incarico di progettazione» nonché «il coordinatore per l’esecuzione dei lavori prima dell’affidamento dei lavori» in possesso dei requisiti di legge, con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione. E ancora, sempre in capo al committente e al responsabile dei lavori, è fatto obbligo di «comunicare alle imprese affidatarie, alle imprese esecutrici e ai lavoratori autonomi il nominativo del coordinatore per la progettazione e quello del coordinatore per l’esecuzione dei lavori. Tali nominativi sono indicati nel cartello di cantiere», con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione. Infine, per i due soggetti di cui sopra vige sempre obbligo, anche nel caso di affidamento dei lavori a un’unica impresa o a un lavoratore autonomo, di: «verificare l’idoneità tecnico-professionale di tutte le imprese e dei lavoratori autonomi (rif. allegato XVII, D.Lgs. 81/2008)» con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione (vedere la tabella 16) «chiedere alle imprese esecutrici una dichiarazione dell’organico medio annuo (il cosiddetto Doma) distinto per qualifica, corredata dagli estremi delle denunce dei lavoratori (Inps, Inail, Casse edili), nonché una dichiarazione relativa al contratto collettivo stipulato dalle organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative, applicato ai lavoratori dipendenti» e ancora «trasmettere all’amministrazione concedente, prima dell’inizio dei lavori oggetto del permesso di costruire o della denuncia di inizio attività, copia della notifica preliminare, Durc imprese e lavoratori autonomi (…) e una dichiarazione attestante l’avvenuta verifica di quanto ai punti a) e b)», con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione.
È sospesa l’efficacia del titolo abilitativo all’esecuzione dei lavori in assenza dei seguenti documenti (quando previsti): piano di sicurezza e di coordinamento, fascicolo dell’opera, notifica preliminare alla amministrazione concedente, documento unico di regolarità contributiva delle imprese o dei lavoratori autonomi. L’organo di vigilanza comunica l’inadempienza all’amministrazione concedente. In capo ai coordinatori per la sicurezza in fase di progettazione (Csp) e in fase di esecuzione (Cse) sono disposti gli obblighi di cui agli artt. 91 e 92 del D.Lgs. 81/2008.
Circa la mutua responsabilità fra il committente e il responsabile dei lavori, il primo è esonerato dalle responsabilità connesse all’adempimento degli obblighi limitatamente all’incarico conferito al responsabile dei lavori, con la precisazione che nei lavori pubblici il responsabile dei lavori coincide col responsabile unico del procedimento di gara (Rup) (rif. D.Lgs. 50/2016, art. 31). Gli obblighi in capo a quest’ultima figura sono ben definiti (anche) dal codice dei contratti pubblici e normativa correlata (Anac). I lavoratori autonomi che esercitano la propria attività nei cantieri, fermo restando gli obblighi di cui al D.Lgs. 81/2008, si devono adeguare alle indicazioni fornite dal coordinatore per l’esecuzione dei lavori, ai fini della sicurezza, con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione.

In capo alle imprese esecutrici (datori di lavoro), durante l’esecuzione dell’opera vige l’obbligo di «osservare le misure generali di tutela (rif. D.Lgs. 81/2008, art. 15) e curare, ciascuno per la parte di competenza, in particolare:

a) il mantenimento del cantiere in condizioni ordinate e di soddisfacente salubrità;

b) la scelta dell’ubicazione di posti di lavoro tenendo conto delle condizioni di accesso a tali posti, definendo vie o zone di spostamento o di circolazione;

c) le condizioni di movimentazione dei vari materiali;

d) la manutenzione, il controllo prima dell’entrata in servizio e il controllo periodico degli apprestamenti, delle attrezzature di lavoro degli impianti e dei dispositivi al fine di eliminare i difetti che possono pregiudicare la sicurezza e la salute dei lavoratori;

e) la delimitazione e l’allestimento delle zone di stoccaggio e di deposito dei vari materiali, in particolare quando si tratta di materie e di sostanze pericolose;

f) l’adeguamento, in funzione dell’evoluzione del cantiere, della durata effettiva da attribuire ai vari tipi di lavoro o fasi di lavoro;

g) la cooperazione e il coordinamento tra datori di lavoro e lavoratori autonomi;

h) le interazioni con le attività che avvengono sul luogo, all’interno o in prossimità del cantiere».

Con riguardo a tutte le imprese presenti nell’area dei lavori (impresa affidataria, imprese esecutrici) i rispettivi datori di lavoro, dirigenti e preposti sono obbligati a quanto segue:

a) adottare le misure conformi alle prescrizioni di cui all’allegato XIII;

b) predisporre l’accesso e la recinzione del cantiere con modalità chiaramente visibili e individuabili; c) curare la disposizione o l’accatastamento di materiali o attrezzature in modo da evitarne il crollo o il ribaltamento;

d) curare la protezione dei lavoratori contro le influenze atmosferiche che possono compromettere la loro sicurezza e la loro salute;

e) curare le condizioni di rimozione dei materiali pericolosi, previo, se del caso, coordinamento con il committente o il responsabile dei lavori;

f) curare che lo stoccaggio e l’evacuazione dei detriti e delle macerie avvengano correttamente;

g) redigere il piano operativo di sicurezza di cui all’articolo 89, comma 1, lettera h)», con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione.

In aggiunta a quanto sopra e specificatamente in capo al datore di lavoro dell’impresa affidataria (assieme ai dirigenti) vige quanto segue:

a) verificare le condizioni di sicurezza dei lavori affidati e l’applicazione delle disposizioni e delle prescrizioni del piano di sicurezza e coordinamento;

b) coordinare gli interventi di cui agli articoli 95 e 96» (misure generali di tutela e rispetto degli obblighi in capo a datori di lavoro, dirigenti e preposti di tutte le imprese) nonché «verificare la congruenza dei piani operativi di sicurezza (Pos) delle imprese esecutrici rispetto al proprio prima della trasmissione dei suddetti piani operativi di sicurezza al coordinatore per l’esecuzione», con correlata disposizione sanzionatoria per i punti a) e b) in caso di violazione.

L’articolazione del piano di sicurezza e coordinamento da redigersi a carico e cura del Csp – e ove il caso dal Cse -.
Per completezza, nella tabella 23 si riporta un riepilogo delle previsioni del D.Lgs. 81/2008, relativamente alla notifica preliminare, alla designazione del Csp e del Cse nonché presenza del Pos. Nel concludere la disamina delle previsioni del D.Lgs. 81/2008, qui di seguito una sintesi riepilogativa e esemplificativa dei differenti tipi costi e oneri per la sicurezza negli appalti di forniture, servizi e lavori. Oneri della sicurezza aziendali afferenti all’esercizio dell’attività svolta da ciascuna impresa Questi oneri in giurisprudenza e dottrina sono detti anche: oneri o costi ex lege, oneri o costi propri, oneri o costi da rischi specifici, costi aziendali necessari per la risoluzione rischi di specifici propri dell’appaltatore. Ci sono in tutti i contratti di appalto, ovvero appalti di forniture, appalti di servizi, appalti di lavori, appalti misti (forniture e/o servizi e/o lavori).

Nel caso di appalti di forniture e/o servizi: ogni impresa (ad esempio, appaltatore, ogni subappaltatore, subcontrattore …) determina i propri costi diretti. Con riferimento alle linee guida Itaca/2015 gli oneri per la sicurezza sono gli «oneri aziendali della sicurezza afferenti all’esercizio dell’attività svolta da ciascun operatore economico (detti anche, in giurisprudenza piuttosto che in dottrina, costi ex lege, costi propri, costi da rischi specifici o costi aziendali necessari per la risoluzione dei rischi specifici propri dell’appaltatore), relativi sia alle misure per la gestione del rischio dell’operatore economico, sia alle misure operative per i rischi legati alle lavorazioni e alla loro contestualizzazione, aggiuntive rispetto a quanto già previsto nel Psc e comunque riconducibili alle spese generali. Questi oneri aziendali sono contenuti nella quota a parte delle spese generali prevista dalla norma vigente (il riferimento normativo è all’articolo. 32 del D.P.R. 207/2010). Va ricordato che queste spese non sono riconducibili ai costi stimati per le misure previste al punto 4 dell’allegato XV del D.Lgs. 81/2008. Costi stimati per le misure previste dal comma 4 dell’allegato XV (coordinamento della sicurezza sia in presenza che in assenza di obbligo di redigere il Psc). Sono determinati dall’ingerenza del committente nelle scelte esecutive a carico delle imprese affidataria e esecutrici deilavori (sono pertanto ulteriori e differenti dei costi di cui al punto 1) e sono detti anche: costi della sicurezza ex contractu, costi della sicurezza da coordinamento, costi contrattuali o spese connesse al coordinamento delle attività nel cantiere, alla gestione delle interferenze o sovrapposizioni dei lavori nonché quelle degli apprestamenti, dei servizi e delle procedure necessarie per la sicurezza dello specifico cantiere secondo le scelte tecniche del Csp/ Cse /stazione appaltante.
Nuovamente con riferimento alle linee guida Itaca/2015 essi sono i «costi della sicurezza che derivano, in caso di lavori ex titolo IV, dalla stima effettuata nel piano di sicurezza e coordinamento (Psc) ai sensi dell’art. 100 del D.Lgs. 81/2008) – o dall’analisi della stazione appaltante anche per tramite del Rup quando il Psc non sia previsto. A tali costi l’impresa è vincolata contrattualmente (costi contrattuali) in quanto rappresentano “l’ingerenza” del committente nelle scelte esecutive della stessa; in essi si possono considerare, in relazione al punto 4.1.1. dell’allegato XV, esclusivamente le spese connesse al coordinamento delle attività nel cantiere, alla gestione delle interferenze o sovrapposizioni, nonché quelle degli apprestamenti, dei servizi e delle procedure necessarie per la sicurezza dello specifico cantiere secondo le scelte di discrezionalità tecnica del Csp/stazione appaltante, valutate attraverso un computo metrico estimativo preciso». Questi costi sono presenti nei contratti di appalto di lavori e negli appalti misti con quota lavori (forniture e/o servizi e lavori). Ogni specifico singolo cantiere (quindi non più intrinsecamente la singola impresa) ha i suoi. Nei contratti pubblici i costi della sicurezza per coordinamento non sono oggetto di ribasso d’asta.

Costi per la sicurezza da rischi interferenziali ex art. 26 del D.Lgs. 81/2008 (Duvri)

Esempio in un appalto di forniture e/o servizi (senza quota lavori). Sono presenti gli oneri diretti delle imprese (vedi il succitato punto 1) e possono essere presenti i costi da rischi interferenziali (vedere il succitato punto 3) in caso di applicazione dell’art. 26 del D.Lgs. 81/2008. A titolo emblematico, circa il merito dei costi interferenziali, se vi è interferenza in una delle lavorazioni fra committente e appaltatore, un eventuale rischio (che necessiti di dispositivi di protezione individuale) – conferito da una delle due parti contrattuali e che si ripercuota sull’altra parte – genera, nella traduzione economica, costi della sicurezza da inserire nel Duvri.

Appalto di lavori (o appalto misto per la quota lavori). Sono presenti gli oneri diretti delle imprese (vedi il succitato punto 1) e possono essere presenti sia i costi della sicurezza da coordinamento di cantiere (vedere il succitato punto 2) sia i costi da rischi interferenziali (vedi il succitato punto 3). A titolo emblematico, circa il merito degli oneri della sicurezza da coordinamento di cantiere, se vi è interferenza in una delle lavorazioni fra le differenti imprese affidataria/esecutrici, un eventuale rischio (che necessiti di dispositivi di protezione individuale) – conferito da una delle imprese e che si ripercuota sulle altre – genera, nella traduzione economica, costi della sicurezza da inserire nel Psc – ovvero i dispostivi di protezione individuale vanno computati come costi della sicurezza dal Csp/Cse se e ove quest’ultimo li preveda per poter operare in sicurezza in caso di lavorazioni tra di loro interferenti. È il caso di due imprese compresenti: la prima induce aerodispersione di inquinanti (ad esempio, saldatura) e l’altra – che sta lavorando in prossimità spazio-temporale – si deve proteggere (Dpi).
A opportuno corredo su oneri e costi della sicurezza in materia di contratti pubblici si riporta, fra tanti, un estratto della delibera n° 1098 del 26 settembre 2016 dell’autorità nazionale anticorruzione (Anac): «Si ritiene quindi che l’obbligo per la Stazione Appaltante di indicare nei documenti di gara i costi della sicurezza, non soggetti a ribasso, sia ancora sussistente in forza delle specifiche previsioni in materia dettate dal citato D.Lgs. 81/2008, cui rinvia il D.Lgs. 50/2016. Quanto sopra trova peraltro conferma nell’avviso giurisprudenziale (ancorchè relativo al previgente assetto normativo) a tenore del quale «a) le stazioni appaltanti, nella predisposizione degli atti di gara per lavori e al fine della valutazione dell’anomalia delle offerte, devono determinare il valore economico degli appalti includendovi l’idonea stima di tutti i costi per la sicurezza con l’indicazione specifica di quelli da interferenze; i concorrenti, a loro volta, devono indicare nell’offerta economica sia i costi di sicurezza per le interferenze (quali predeterminati dalla stazione appaltante) che i costi di sicurezza interni che essi determinano in relazione alla propria organizzazione produttiva e al tipo di offerta formulata» (Cons. di Stato Ad. Pl. n. 3/2015, richiamata anche in Cons. St. Ad. Pl. n. 16/2016). Alla luce delle considerazioni che precedono, deve conclusivamente osservarsi che pur in assenza nel D.Lgs. 50/2016, di una specifica previsione in ordine ai piani di sicurezza, analoga a quella precedentemente prevista dall’art. 131 del codice, sussista comunque l’obbligo per la stazione appaltante di evidenziare, nei documenti di gara, i costi per i piani di sicurezza ed il costo del personale, non soggetti a ribasso, quale obbligo discendente dalle previsioni dettate dal D.Lgs. 81/2008.(…)».

Sono vari gli ingredienti che, nelle strutture sanitarie pubbliche, hanno determinato, ormai da quasi un ventennio, espliciti orientamenti diretti al mercato economico,in maniera talora simbiotica nella relazione fra committente e appaltatore. Nell’annoverare, fra questi, la vetustà del parco tecnologico, il blocco del turn-over, i limiti di spesa (non solo per il pareggio di bilancio),
occorre ricordare altresì il focus sulla “certezza della spesa” (quasi un refrain ansiolitico presso le direzioni aziendali in carenza di altri strumenti di gestione e controllo capillare dei contratti di appalto) – certezza perseguibile, utopisticamente, tramite canoni omnicomprensivi convenuti in sede di gare pubbliche.
Questo focus ha determinato una pressoché totalizzante adesione degli ospedali agli operatori del mercato economico di settore, inducendo comportamenti del mercato stesso ad assumere e sviluppare attitudini tecniche e commerciali sempre più specialistiche ovvero, tramite raggruppamenti temporanei o consorzi stabili, omnicomprensive (appalti integrati, global service, servizi includenti riqualificazioni, forniture e attività le più varie). All’interno di questo scenario, al di là della formale distanza nei ruoli fra committente e appaltatore e, per quanto concerne le interazioni contrattuali, nel rispetto del codice civile e della specifica normativa (codice degli appalti pubblici), è oltremodo trasversale e degna di più consapevole attenzione la materia concernente la tutela della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro. Non solo, infatti, il committente e le imprese appaltatrici si caratterizzano tramite rischi occupazionali propri (i cosiddetti “rischi ex lege”) ma anche, nelle interazioni di cui sopra, generano interferenze all’interno dei cantieri mobili e temporanei in caso di lavori (i cosiddetti “rischi ex contractu”) nonché interferenze altre di vario tipo fra rischi della struttura sanitaria e quelli delle imprese aggiudicatarie (i cosiddetti “rischi interferenziali”).
Il quadro è reso complesso dalla multisettorialità delle gare di appalto pubblicate dagli enti pubblici che richiedono, ormai cosa comune all’interno delle procedure di gara, forniture, servizi e lavori integrati.
Vediamo, più nel dettaglio, le previsioni in materia di sicurezza negli appalti pubblici sia del D.Lgs. n. 81/2008 sia del D.Lgs. 50/2016 (il codice dei contratti pubblici), evidenziando raccordi e rimandi espliciti e non espliciti. Infine, con successivi specifici inserti, verrà presentata l’ampia normativa di settore emanata Anac, l’Autorità nazionale anticorruzione pertinente al caso in esame.
Antinfortunistica e gare pubbliche

Le misure relative alla sicurezza, all’igiene e alla salute durante il lavoro non devono in nessun caso comportare oneri finanziari per i lavoratori e sono corredate da ulteriori previsioni in capo ai differenti soggetti obbligati che qui richiamiamo per completezza e per le successive correlazioni al codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016).
In capo ai progettisti vige quanto segue: «I progettisti dei luoghi e dei posti di lavoro e degli impianti rispettano i principi generali di prevenzione in materia di salute e sicurezza sul lavoro al momento delle scelte progettuali e tecniche e scelgono attrezzature, componenti e dispositivi di protezione rispondenti alle disposizioni legislative e regolamentari in materia», con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione. In capo ai fabbricanti e fornitori è previsto quanto segue: «Sono vietati la fabbricazione, la vendita, il noleggio e la concessione in uso di attrezzature di lavoro, dispositivi di protezione individuali ed impianti non rispondenti alle disposizioni legislative e regolamentari vigenti in materia di salute e sicurezza sul lavoro. In caso di locazione finanziaria di beni assoggettati a procedure di attestazione alla conformità, gli stessi debbono essere accompagnati, a cura del concedente, dalla relativa documentazione», con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione.

1) acquisizione del certificato di iscrizione alla camera di commercio, industria e artigianato;

a) al momento delle scelte architettoniche, tecniche ed organizzative, onde pianificare i vari lavori o fasi di lavoro che si svolgeranno simultaneamente o successivamente;

b) all’atto della previsione della durata di realizzazione di questi vari lavori o fasi di lavoro» (D.Lgs. 81/2008, art. 90, comma 1).

Circa la mutua responsabilità fra il committente e il responsabile dei lavori, il primo è esonerato dalle responsabilità connesse all’adempimento degli obblighi limitatamente all’incarico conferito al responsabile dei lavori, con la precisazione che nei lavori pubblici il responsabile dei lavori coincide col responsabile unico del procedimento di gara (Rup) (rif. D.Lgs. 50/2016, art. 31). Gli obblighi in capo a quest’ultima figura sono ben definiti (anche) dal codice dei contratti pubblici e normativa correlata (Anac). I lavoratori autonomi che esercitano la propria attività nei cantieri, fermo restando gli obblighi di cui al D.Lgs. 81/2008, si devono adeguare alle indicazioni fornite dal coordinatore per l’esecuzione dei lavori, ai fini della sicurezza, con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione.

a) il mantenimento del cantiere in condizioni ordinate e di soddisfacente salubrità;

b) la scelta dell’ubicazione di posti di lavoro tenendo conto delle condizioni di accesso a tali posti, definendo vie o zone di spostamento o di circolazione;

c) le condizioni di movimentazione dei vari materiali;

e) la delimitazione e l’allestimento delle zone di stoccaggio e di deposito dei vari materiali, in particolare quando si tratta di materie e di sostanze pericolose;

f) l’adeguamento, in funzione dell’evoluzione del cantiere, della durata effettiva da attribuire ai vari tipi di lavoro o fasi di lavoro;

g) la cooperazione e il coordinamento tra datori di lavoro e lavoratori autonomi;

h) le interazioni con le attività che avvengono sul luogo, all’interno o in prossimità del cantiere».

Con riguardo a tutte le imprese presenti nell’area dei lavori (impresa affidataria, imprese esecutrici) i rispettivi datori di lavoro, dirigenti e preposti sono obbligati a quanto segue:

a) adottare le misure conformi alle prescrizioni di cui all’allegato XIII;
b) predisporre l’accesso e la recinzione del cantiere con modalità chiaramente visibili e individuabili; c) curare la disposizione o l’accatastamento di materiali o attrezzature in modo da evitarne il crollo o il ribaltamento;
d) curare la protezione dei lavoratori contro le influenze atmosferiche che possono compromettere la loro sicurezza e la loro salute;
e) curare le condizioni di rimozione dei materiali pericolosi, previo, se del caso, coordinamento con il committente o il responsabile dei lavori;
f) curare che lo stoccaggio e l’evacuazione dei detriti e delle macerie avvengano correttamente;
g) redigere il piano operativo di sicurezza di cui all’articolo 89, comma 1, lettera h)», con correlata disposizione sanzionatoria in caso di violazione.

In aggiunta a quanto sopra e specificatamente in capo al datore di lavoro dell’impresa affidataria (assieme ai dirigenti) vige quanto segue:

a) verificare le condizioni di sicurezza dei lavori affidati e l’applicazione delle disposizioni e delle prescrizioni del piano di sicurezza e coordinamento;
b) coordinare gli interventi di cui agli articoli 95 e 96» (misure generali di tutela e rispetto degli obblighi in capo a datori di lavoro, dirigenti e preposti di tutte le imprese) nonché «verificare la congruenza dei piani operativi di sicurezza (Pos) delle imprese esecutrici rispetto al proprio prima della trasmissione dei suddetti piani operativi di sicurezza al coordinatore per l’esecuzione», con correlata disposizione sanzionatoria per i punti a) e b) in caso di violazione.

L’articolazione del piano di sicurezza e coordinamento da redigersi a carico e cura del Csp – e ove il caso dal Cse –

Per completezza, nella tabella 23 si riporta un riepilogo delle previsioni del D.Lgs. 81/2008, relativamente alla notifica preliminare, alla designazione del Csp e del Cse nonché presenza del Pos. Nel concludere la disamina delle previsioni del D.Lgs. 81/2008, qui di seguito una sintesi riepilogativa e esemplificativa dei differenti tipi costi e oneri per la sicurezza negli appalti di forniture, servizi e lavori. Oneri della sicurezza aziendali afferenti all’esercizio dell’attività svolta da ciascuna impresa Questi oneri in giurisprudenza e dottrina sono detti anche: oneri o costi ex lege, oneri o costi propri, oneri o costi da rischi specifici, costi aziendali necessari per la risoluzione rischi di specifici propri dell’appaltatore. Ci sono in tutti i contratti di appalto, ovvero appalti di forniture, appalti di servizi, appalti di lavori, appalti misti (forniture e/o servizi e/o lavori).
Nel caso di appalti di forniture e/o servizi: ogni impresa (ad esempio, appaltatore, ogni subappaltatore, subcontrattore …) determina i propri costi diretti. Con riferimento alle linee guida Itaca/2015 gli oneri per la sicurezza sono gli «oneri aziendali della sicurezza afferenti all’esercizio dell’attività svolta da ciascun operatore economico (detti anche, in giurisprudenza piuttosto che in dottrina, costi ex lege, costi propri, costi da rischi specifici o costi aziendali necessari per la risoluzione dei rischi specifici propri dell’appaltatore), relativi sia alle misure per la gestione del rischio dell’operatore economico, sia alle misure operative per i rischi legati alle lavorazioni e alla loro contestualizzazione, aggiuntive rispetto a quanto già previsto nel Psc e comunque riconducibili alle spese generali. Questi oneri aziendali sono contenuti nella quota a parte delle spese generali prevista dalla norma vigente (il riferimento normativo è all’articolo. 32 del D.P.R. 207/2010). Va ricordato che queste spese non sono riconducibili ai costi stimati per le misure previste al punto 4 dell’allegato XV del D.Lgs. 81/2008. Costi stimati per le misure previste dal comma 4 dell’allegato XV (coordinamento della sicurezza sia in presenza che in assenza di obbligo di redigere il Psc). Sono determinati dall’ingerenza del committente nelle scelte esecutive a carico delle imprese affidataria e esecutrici dei lavori (sono pertanto ulteriori e differenti dei costi di cui al punto 1) e sono detti anche: costi della sicurezza ex contractu, costi della sicurezza da coordinamento, costi contrattuali o spese connesse al coordinamento delle attività nel cantiere, alla gestione delle interferenze o sovrapposizioni dei lavori nonché quelle degli apprestamenti, dei servizi e delle procedure necessarie per la sicurezza dello specifico cantiere secondo le scelte tecniche del Csp/ Cse /stazione appaltante.
Nuovamente con riferimento alle linee guida Itaca/2015 essi sono i «costi della sicurezza che derivano, in caso di lavori ex titolo IV, dalla stima effettuata nel piano di sicurezza e coordinamento (Psc) ai sensi dell’art. 100 del D.Lgs. 81/2008) – o dall’analisi della stazione appaltante anche per tramite del Rup quando il Psc non sia previsto – rif. punto 4.1.2. – secondo le indicazioni dell’allegato XV punto 4. A tali costi l’impresa è vincolata contrattualmente (costi contrattuali) in quanto rappresentano “l’ingerenza” del committente nelle scelte esecutive della stessa; in essi si possono considerare, in relazione al punto 4.1.1. dell’allegato XV, esclusivamente le spese connesse al coordinamento delle attività nel cantiere, alla gestione delle interferenze o sovrapposizioni, nonché quelle degli apprestamenti, dei servizi e delle procedure necessarie per la sicurezza dello specifico cantiere secondo le scelte di discrezionalità tecnica del Csp/stazione appaltante, valutate attraverso un computo metrico estimativo preciso». Questi costi sono presenti nei contratti di appalto di lavori e negli appalti misti con quota lavori (forniture e/o servizi e lavori). Ogni specifico singolo cantiere (quindi non più intrinsecamente la singola impresa) ha i suoi. Nei contratti pubblici i costi della sicurezza per coordinamento non sono oggetto di ribasso d’asta.

Costi per la sicurezza da rischi interferenziali ex art. 26 del D.Lgs. 81/2008 (Duvri)

Sono determinati dai rischi interferenziali che si sostanziano per il fatto che un’impresa appaltatrice, che ha rischi propri, accede ai luoghi di lavoro del committente che, a sua volta, ha rischi propri.
Sono detti anche: costi da rischi interferenziali (ulteriori a quelli di cui ai punti 1 e 2). Questi costi sono presenti in tutti i contratti di appalto, ovvero appalti di forniture, appalti di servizi, appalti di lavori, appalti misti (forniture e/o servizi e/o lavori). Ogni contratto (quindi non più intrinsecamente la singola impresa/ ditta) ha i suoi. Nei contratti pubblici i costi della sicurezza da rischi interferenziali non sono oggetto di ribasso d’asta. Esemplifichiamo i differenti tipi di oneri di cui ai succitati punti 1, 2, 3.
Esempio in un appalto di forniture e/o servizi (senza quota lavori). Sono presenti gli oneri diretti delle imprese (vedi il succitato punto 1) e possono essere presenti i costi da rischi interferenziali (vedere il succitato punto 3) in caso di applicazione dell’art. 26 del D.Lgs. 81/2008. A titolo emblematico, circa il merito dei costi interferenziali, se vi è interferenza in una delle lavorazioni fra committente e appaltatore, un eventuale rischio (che necessiti di dispositivi di protezione individuale) – conferito da una delle due parti contrattuali e che si ripercuota sull’altra parte – genera, nella traduzione economica, costi della sicurezza da inserire nel Duvri.
Appalto di lavori (o appalto misto per la quota lavori). Sono presenti gli oneri diretti delle imprese (vedi il succitato punto 1) e possono essere presenti sia i costi della sicurezza da coordinamento di cantiere (vedere il succitato punto 2) sia i costi da rischi interferenziali (vedi il succitato punto 3). A titolo emblematico, circa il merito degli oneri della sicurezza da coordinamento di cantiere, se vi è interferenza in una delle lavorazioni fra le differenti imprese affidataria/esecutrici, un eventuale rischio (che necessiti di dispositivi di protezione individuale) – conferito da una delle imprese e che si ripercuota sulle altre – genera, nella traduzione economica, costi della sicurezza da inserire nel Psc – ovvero i dispostivi di protezione individuale vanno computati come costi della sicurezza dal Csp/Cse se e ove quest’ultimo li preveda per poter operare in sicurezza in caso di lavorazioni tra di loro interferenti. È il caso di due imprese compresenti: la prima induce aerodispersione di inquinanti (ad esempio, saldatura) e l’altra – che sta lavorando in prossimità spazio-temporale – si deve proteggere (Dpi).
A opportuno corredo su oneri e costi della sicurezza in materia di contratti pubblici si riporta, fra tanti, un estratto della delibera n° 1098 del 26 settembre 2016 dell’autorità nazionale anticorruzione (Anac): «Si ritiene quindi che l’obbligo per la Stazione Appaltante di indicare nei documenti di gara i costi della sicurezza, non soggetti a ribasso, sia ancora sussistente in forza delle specifiche previsioni in materia dettate dal citato D.Lgs. 81/2008, cui rinvia il D.Lgs. 50/2016. Quanto sopra trova peraltro conferma nell’avviso giurisprudenziale (ancorchè relativo al previgente assetto normativo) a tenore del quale «a) le stazioni appaltanti, nella predisposizione degli atti di gara per lavori e al fine della valutazione dell’anomalia delle offerte, devono determinare il valore economico degli appalti includendovi l’idonea stima di tutti i costi per la sicurezza con l’indicazione specifica di quelli da interferenze; i concorrenti, a loro volta, devono indicare nell’offerta economica sia i costi di sicurezza per le interferenze (quali predeterminati dalla stazione appaltante) che i costi di sicurezza interni che essi determinano in relazione alla propria organizzazione produttiva e al tipo di offerta formulata» (Cons. di Stato Ad. Pl. n. 3/2015, richiamata anche in Cons. St. Ad. Pl. n. 16/2016). Alla luce delle considerazioni che precedono, deve conclusivamente osservarsi che pur in assenza nel D.Lgs. 50/2016, di una specifica previsione in ordine ai piani di sicurezza, analoga a quella precedentemente prevista dall’art. 131 del codice, sussista comunque l’obbligo per la stazione appaltante di evidenziare, nei documenti di gara, i costi per i piani di sicurezza ed il costo del personale, non soggetti a ribasso, quale obbligo discendente dalle previsioni dettate dal D.Lgs. 81/2008.(…)».

Conclusioni

Nella quotidianità degli operatori della sanità pubblica i contratti di appalto determinano oggi una interazione sempre più ingente e costante con i lavoratori di imprese che erogano forniture, servizi e lavori, spesso in modo integrato. All’interno delle procedure sulle quali si fonda l’organizzazione sanitaria, molteplici sono le regole finalizzate alla gestione dei compiti in materia di salute e sicurezza connessi ai contratti d’appalto, d’opera e di somministrazione negli ospedali. Coordinamento, cooperazione, oneri della sicurezza, responsabilità sociale non sono più solo citazioni bensì complesso sostrato dei dirigenti delle varie parti contrattualmente coinvolte che si incontrano per conoscersi, valutarsi ed eseguire quanto sancito dagli accordi contrattuali. In tal senso gli ospedali pubblici, complici le amministrazioni regionali che li accreditano e finanziano, stanno comprendendo l’opportunità irrinunciabile di creare, per i singoli procedimenti di affidamento delle forniture al mercato economico, sinergie fra i soggetti a vario titolo obbligati. È così che il dirigente che gestisce il contratto dal punto di vista amministrativo e il responsabile del servizio prevenzione e protezione dialogano – e devono dialogare assieme – con gli altri ruoli della sicurezza ospedalieri e delle imprese, contribuendo con le rispettive professionalità a determinare nei luoghi di lavoro ospedalieri livelli di sicurezza altrimenti non raggiungibili.

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