L’interpello n. 7/2018 formulato dal Consiglio nazionale delle ricerche.

Il Cnr ha presentato un articolato quesito, facendo notare che l’art. 37 del D.Lgs. n. 81/2008 e l’accordo Stato-Regioni del 21 dicembre 2011 sono chiari: la formazione per i lavoratori costituisce un obbligo per il datore, il quale può essere esso stesso soggetto organizzatore dei corsi secondo criteri e condizioni stabilite nell’allegato I. La risposta della Commissione, invece, è stata molto netta e di segno contrari.

Con l’interpello del 21 settembre 2018, n.7, il ministero del Lavoro è tornato nuovamente sulla spinosa normativa attuativa relativa alla formazione obbligatoria in materia di salute e di sicurezza sul lavoro, fornendo questa volta alcuni importanti chiarimenti sull’e-learning; l’accordo Stato-Regioni del 7 luglio 2016, infatti, da un lato ha concesso una parziale (e molto discussa) apertura verso questa particolare modalità di erogazione della formazione, mentre dall’altro ha apportato anche alcune importanti modifiche alla disciplina previgente, introducendo numerosi vincoli finalizzati a garantire, almeno potenzialmente, un livello di qualità formativa pari a quella classica erogata in aula.

In effetti, bisogna ricordare che questo nuovo e più rigido approccio nasce dalle numerose criticità che, invero, sono emerse in sede di prima applicazione della disciplina sull’e-learning contenuta nell’accordo Stato- Regioni del 21 dicembre 2011, relativo alla formazione dei lavoratori, dei dirigenti e dei preposti. L’allegato I di questo provvedimento, infatti, era parso subito a maglie larghe, incentrato più su alcuni elementi tecnici che su quelli di progettazione dei contenuti che, viceversa, in una modalità del genere rappresentano lo zoccolo duro con cui confrontarsi. Per altro veniva concessa al datore di lavoro anche una piena autonomia circa l’organizzazione e l’erogazione dei corsi in e-learning che, tuttavia, con la riforma operata dal già citato accordo Stato-Regioni del 7 luglio 2016 ha subito un netto giro di vite. Malgrado questo riassetto, però, la disciplina non è parsa ben coordinata, soprattutto in ordine ai soggetti che sono abilitati a erogare i corsi per lavoratori in e-learning; il Consiglio nazionale delle ricerche (Cnr), quindi, ha presentato un articolato quesito in merito, facendo rilevare che l’art. 37 del D.Lgs n. 81/2008, e il già citato accordo Stato-Regioni del 21 dicembre 2011 indicano «chiaramente che la formazione per i lavoratori costituisce un obbligo per il datore di lavoro che può essere esso stesso soggetto organizzatore dei corsi sia in modalità frontale sia in modalità e-learning secondo i criteri e le condizioni stabilite nell’allegato I». L’accordo Stato-Regioni del 7 luglio 2016, tuttavia, nello stabilire la durata e i contenuti minimi dei percorsi formativi per i responsabili del servizio di prevenzione e protezione (Rspp) e gli addetti a questo servizio (Aspp), secondo il Cnr ha operato un ampliamento delle «possibilità di formazione in modalità e-learning al modulo A, all’aggiornamento per Rspp e Aspp e alla formazione specifica per lavoratori delle aziende inserite nel rischio basso, secondo i criteri previsti nell’allegato II dello stesso accordo».

Secondo il Cnr, quindi, sembra sussistere una contraddizione e per questo motivo ha chiesto di sapere se le disposizioni dell’allegato II dell’accordo Stato-Regioni del 7 luglio del 2016 trovano applicazione esclusivamente per i corsi per Rspp e Aspp e, di conseguenza, se il datore di lavoro può organizzare direttamente i corsi per i lavoratori in modalità e-learning, senza essere tenuto a dover ricorrere necessariamente a uno dei soggetti.

Quando è a distanza

La risposta della Commissione a questo è stata, invero, abbastanza netta; nell’interpello, infatti, viene fatto rilevare in via preliminare che l’accordo del 7 luglio 2016, nel definire la durata e i contenuti minimi dei percorsi formativi per Rspp e Aspp ravvisa in modo esplicito «la necessità di procedere alla sostituzione dell’allegato I all’accordo del 21 dicembre 2011 per la formazione dei lavoratori, ai sensi dell’articolo 37, comma 2, del D.Lgs. n. 81/2008, con l’allegato II al presente accordo, relativo alla formazione in modalità e-learning, al fine di superare le incertezze applicative in tema di formazione emerse in sede di prima applicazione della pertinente disciplina». Come già accennato le «incertezze applicative » cui fa riferimento la Commissione sono evidentemente quelle richiamate pocanzi, certamente importanti in quanto determinavano un regime molto “fragile” in quanto non assicurava un adeguato livello di qualità soddisfacente dell’azione formativa, con possibili pesanti ricadute sul versante dell’efficacia.

Sotto questo profilo non vanno dimenticate le tante polemiche sulla validità della stessa modalità in e-learning per formare le risorse umane in un ambito così delicato come quello della salute e della sicurezza sul lavoro, caratterizzato da un preoccupante trend infortunistico e dalla necessità obiettiva di assicurare un corretto approccio andragogico.

Un’eccezione al modello tradizionale

Alla luce, quindi, di queste criticità la conferenza Stato-Regioni, dopo un lungo percorso, con l’accordo del 7 luglio 2016 ha messo a punto un rinnovato regime applicativo di portata “universale” in quanto applicabile non solo ai corsi in e-learning degli Rspp e degli Aspp ma anche a quelli per i lavoratori, i preposti e i dirigenti. Un pilastro fondamentale di questo regime è certamente il principio in base al quale «(…) per i corsi in materia di salute e sicurezza la modalità e-learning e da ritenersi valida solo se espressamente prevista da norme e accordi Stato-Regioni o dalla contrattazione collettiva (…) »; questa norma, quindi, ribadisce che il modello di formazione comune è quello in aula, mentre l’e-learning ne rappresenta solo un’eccezione sottoposta, per altro, a numerosi vincoli in quanto deve essere erogata «(…) con le modalità disciplinate dal presente accordo e nel rispetto delle disposizioni di cui all’allegato II».

L’obbligatorietà del ricorso ai soggetti formatori abilitati

Ecco, quindi, che la Commissione ministeriale sulla base di questi principi ha messo in chiaro che il datore di lavoro non può direttamente erogare ai propri dipendenti la formazione in e-learning e «ritiene che i soggetti formatori siano solo quelli individuati al punto 2 dell’allegato A (individuazione dei soggetti formatori e sistema di accreditamento) e che, pertanto, soltanto i soggetti ivi previsti possano erogare la formazione in modalità e-learning, nel rispetto delle disposizioni contenute nell’allegato II».

Di conseguenza, qualora il datore di lavoro intenda formare tramite l’e-learning i propri lavoratori – e gli altri soggetti ove consentito – dovrà fare ricorso esclusivamente ai soggetti formatori riportati in questo elenco che è da considerarsi tassativo. Si tratta, quindi, delle Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, anche mediante le proprie strutture tecniche operanti nel settore della prevenzione (aziende sanitarie locali ecc.) e della formazione professionale di diretta emanazione regionale o provinciale, dell’Inail, degli enti di formazione accreditati e di numerosi altri soggetti.

Si osservi, in particolare, che tra questi sono compresi anche le associazioni sindacali dei datori di lavoro o dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e gli organismi paritetici quali definiti all’art. 2, comma 1, lett. ee), del D.Lgs. n. 81/2008, per lo svolgimento delle funzioni di cui all’art. 51 dello stesso decreto, limitatamente allo specifico settore di riferimento.

Gli estensori di questa norma hanno, quindi, operato una precisa scelta di campo: la legittimazione a erogare questi corsi non spetta a una qualsiasi associazione sindacale, ma solo a quelle che soddisfano questo requisito e come precisato nella nota in calce all’allegato A «le associazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori e gli organismi paritetici possono effettuare le attività formative e di aggiornamento direttamente o avvalendosi di strutture formative di loro diretta ed esclusiva emanazione. Queste ultime strutture devono essere accreditate secondo i modelli definiti dalle Regioni e Province autonome ai sensi dell’intesa sancita in data 20 marzo 2008 e pubblicata sulla Guri del 23 gennaio 2009».

Nella stessa nota, inoltre, viene richiamato quanto previsto dal già citato art. 2, comma 1, lett. ee), del D.Lgs. n. 81/2008, che definisce ai fini dell’applicazione della disciplina ivi contenuta gli organismi paritetici «organismi costituiti a iniziativa di una o più associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, quali sedi privilegiate per: la programmazione di attività formative e l’elaborazione e la raccolta di buone prassi a fini prevenzionistici; lo sviluppo di azioni inerenti alla salute e alla sicurezza sul lavoro; la l’assistenza alle imprese finalizzata all’attuazione degli adempimenti in materia; ogni altra attività o funzione assegnata loro dalla legge o dai contratti collettivi di riferimento»; al tempo stesso nella nota in questione sono riportati anche i criteri per stabilire il possesso del requisito della rappresentatività. Occorre rilevare, inoltre, che nell’elenco contenuto nell’allegato A non sono compresi gli enti bilaterali.

Le tipologie

Alla luce, pertanto, di questo indirizzo interpretativo è necessario ricordare brevemente che le tipologie di formazione per i lavoratori erogabili dai soggetti abilitati attraverso l’e-learning sono quella generale, di almeno quattro ore, e quella specifica per le aziende inserite nel rischio basso, così come riportato nella tabella di cui all’allegato II del già citato accordo del 21 dicembre 2011, nel rispetto ovviamente delle disposizioni di cui all’allegato II dell’accordo del 7 luglio 2016, e a condizione che i discenti abbiano: la possibilità di accesso alle tecnologie impiegate; familiarità con l’uso del computer; buona conoscenza della lingua utilizzata.

Questa “agevolazione” è prevista anche per la formazione specifica dei lavoratori che, a prescindere dal settore di appartenenza, non svolgono mansioni che comportino la loro presenza, anche saltuaria, nei reparti produttivi, cosi come indicato al primo periodo del paragrafo 4 «Condizioni particolari» dell’accordo del 21 dicembre 2011; la formazione specifica per lavoratori deve essere riferita, in ogni caso, all’effettiva mansione svolta dal lavoratore e deve essere pertanto erogata rispetto agli aspetti specifici scaturiti dalla valutazione dei rischi. Pertanto, per le aziende inserite nel rischio basso non è consentito il ricorso alla modalità e-learning per tutti quei lavoratori che svolgono mansioni che li espongono a un rischio medio o alto (punto 12.7); inoltre, la modalità in questione è utilizzabile anche per l’aggiornamento della formazione prevista dall’accordo del 21 dicembre 2011.

Divieti

Da sottolineare, inoltre, che l’allegato VI dell’accordo 7 luglio 2016 vieta espressamente l’e-learning per gli addetti al primo soccorso e per gli addetti alla prevenzione incendi; inoltre, per quanto riguarda la formazione dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza (Rls) nell’allegato V dello stesso accordo è precisato che non è consentita la formazione in e-learning, fatto salvo diverse indicazioni dei Ccnl.

Se è in aula

Per quanto riguarda, invece, la formazione classica dei lavoratori in aula, dei dirigenti e dei preposti resta fermo quanto stabilisce il punto 2 dell’accordo Stato-Regioni del 21 dicembre 2001, che inserisce direttamente – e non poteva fare altrimenti visto il tenore dell’art. 37, comma 1, del D.Lgs. n. 81/2008 – il datore di lavoro tra i soggetti organizzatori dei corsi.

Considerazioni conclusive

La posizione assunta dal ministero del Lavoro con l’interpello n. 7/2018 appare, quindi, molto netta e condivisibile; purtroppo, però, potrebbe avere ricadute in termini sanzionatori per quei datori di lavoro che hanno seguito una strada diversa.
È pur vero, tuttavia, che l’accordo Stato-Regioni del 7 luglio 2016, non ha operato un convincente coordinamento con le disposizioni previgenti dell’Accordo del 21 dicembre 2011, visto che solo un’attenta lettura sistematica ha consentito di giungere a questa interpretazione; il quesito proposto testimonia ancora una volta che la mancanza di chiarezza nell’attività di normazione genera solo zone d’ombra che rende frustante per i datori di lavoro stabilire ex ante qual è la condotta corretta da seguire e questo stato patologico tutto italiano mette a dura prova chi ogni giorno deve gestire la safety aziendale.

 

BOX 1

Chi sta sulla “cattedra” dell’e-learning

(Allegati A, punto 2, e II accordo Stato-Regioni 7 luglio 2016) *

1. a) Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, anche mediante le proprie strutture tecniche operanti nel settore della prevenzione (aziende sanitarie locali, ecc.) e della formazione professionale di diretta emanazione regionale o provinciale;
2. b) gli enti di formazione accreditati in conformità al modello di accreditamento definito in ogni Regione e Provincia autonoma ai sensi dell’intesa sancita in data 20 marzo 2008 e pubblicata sulla Guri del 23 gennaio 2009;
3. c) le università;
4. d) e scuole di dottorato aventi a oggetto le tematiche del lavoro e della formazione;
5. e) le istituzioni scolastiche nei confronti del personale scolastico e dei propri studenti;
6. f) l’Inail;
7. g) il corpo nazionale dei vigili del fuoco o i corpi provinciali dei vigili del fuoco per le Province autonome di Trento e Bolzano;
8. h) amministrazione della Difesa;
9. i) le amministrazioni statali e pubbliche di seguito elencate, limitatamente al personale della pubblica amministrazione sia esso allocato e livello centrale che dislocato a livello periferico:

– ministero del Lavoro e delle politiche sociali;
– ministero della Salute;
– ministero dello Sviluppo economico;
– ministero dell’Interno: Dipartimento per gli affari interni e territoriali e Dipartimento della pubblica
– sicurezza;
– Formez;
– Sna (Scuola nazionale dell‘amministrazione);

1. l) le associazioni sindacali dei datori di lavoro o dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e gli organismi paritetici quali definiti all’art. 2, comma 1, lettera ee), del D.Lgs. n. 81/2008 per lo svolgimento delle funzioni di cui all’art. 51 del D.Lgs. n. 81/2008, limitatamente allo specifico settore di riferimento;
2. m) i fondi interprofessionali di settore nel caso in cui, da statuto, si configurino come erogatori diretti di formazione;
3. n) gli ordini e i collegi professionali.

* Ulteriori soggetti formatori che operano a livello nazionale possono essere eventualmente individuati, in sede di conferenza Stato-Regioni congiuntamente dalle amministrazioni statali interessate e dalle Regioni e Province autonome, ai sensi dell’art. 32, comma 4, del D.Lgs. n. 81/2008.

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BOX2

Criteri per stabilire la rappresentatività delle associazioni sindacali, datoriali e degli organismi paritetici

(Nota al punto 2, lett. l), allegato A, accordo Stato-Regioni 7 luglio 2016)

Il requisito principale che gli organismi paritetici devono soddisfare è la rappresentatività, in termini comparativi sul piano nazio-nale, delle associazioni sindacali dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro che la costituiscono, individuata attraverso una va-lutazione complessiva del seguenti criteri:

1. consistenza numerica degli associati delle singole organizzazioni sindacali;
2. ampiezza e diffusione delle strutture organizzative;
3. partecipazione alla formazione e stipulazione dei contratti nazionali collettivi di lavoro (con esclusione nei casi di sottoscrizione per mera adesione);
4. partecipazione alla trattazione delle controversie di lavoro.

I suddetti criteri devono essere soddisfatti anche dalle associazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori che decidono di effettuare le attività formative e di aggiornamento.