Emissioni inquinanti: al via le nuove misure

Qualità dell’aria e salvaguardia della salute umana e dell’ambiente prioritarie. Previste anche disposizioni finalizzate a una partecipazione più efficace dei cittadini ai processi decisionali. Rinnovati gli impegni nazionali di riduzione, il contenuto dei programmi di controllo, nonché le metodologie per l’elaborazione e l’aggiornamento degli inventari e delle proiezioni.

Migliorare la qualità dell’aria, salvaguardare la salute umana e dell’ambiente e assicurare una partecipazione più efficace dei cittadini ai processi decisionali. Sono le finalità del decreto legislativo 30 maggio 2018, n. 81 [«Attuazione della direttiva (UE) 2016/2284, concernente la riduzione delle emissioni nazionali di determinati inquinanti atmosferici, che modifica la direttiva 2003/35/Ce e abroga la direttiva2001/81/CE»] 1, emanato in base all’ articolo 1, legge 25 ottobre 2017, n. 163 («Legge di delegazione europea 2016-2017»). Il nuovo provvedimento abroga il decreto legislativo 31 maggio 2004, n. 171, recante attuazione della direttiva 2001/81/Ce in materia di limiti nazionali delle emissioni; materia che la direttiva (Ue) 2016/2284 ha rielaborato «al fine di tendere al conseguimento di livelli di qualità dell’aria che non comportino significativi impatti negativi e rischi significativi per la salute umana e l’ambiente »

Il provvedimento

Gli articoli che compongono il decreto legislativo 30 maggio 2018, n. 81 sono:

  • articolo 1 – Finalità;
  • articolo 2 – Definizioni;
  • articolo 3 – Impegni nazionali di riduzione delle emissioni;
  • articolo 4 – Elaborazione e adozione del programma nazionale di controllo dell’inquinamento atmosferico;
  • articolo 5 – Attuazione dei programmi nazionali di controllo dell’inquinamento atmosferico;
  • articolo 6 – Inventari e proiezioni delle emissioni;
  • articolo 7 – Monitoraggio degli impatti dell’inquinamento atmosferico su ecosistemi;
  • articolo 8 – Comunicazioni;
  • articolo 9 – Sanzioni;
  • articolo 10 – Informazioni al pubblico;
  • articolo 11 – Norme finali;
  • articolo 12 – Clausola di invarianza.

Negli allegati sono, invece, riportati:

  • monitoraggio e comunicazione delle emissioni atmosferiche (allegato I);
  • impegni nazionali di riduzione delle emissioni (allegato II);
  • contenuto dei programmi nazionali di controllo dell’inquinamento atmosferico (allegato III), a sua volta suddiviso in:

– contenuto minimo dei programmi nazionali di controllo dell’inquinamento atmosferico;

– misure di riduzione delle emissioni del settore agricolo;

  • metodologie per elaborazione e aggiornamento di inventari e proiezioni nazionali delle emissioni, relazioni di inventario e inventari nazionali rettificati (allegato IV), a sua volta suddiviso in:

– inventari nazionali delle emissioni annue;

– proiezioni nazionali delle emissioni;

– relazioni di inventario;

  • rettifica degli inventari delle emissioni nazionali.

Finalità

L’articolo 1 dispone che le finalità del decreto legislativo (miglioramento della qualità dell’aria, salvaguardia della salute umana e dell’ambiente e partecipazione dei cittadini ai processi) siano perseguite mediante:

  • impegni nazionali di riduzione delle emissioni [la cui definizione è riportata all’articolo 2, comma 1, lettera l), D.Lgs. n. 81/2018; di origine antropica di biossido di zolfo (SO2), ossidi di azoto (NOx), ammoniaca (NH3) composti organici volatili non metanici (Covnm) e particolato fine (PM2,5)3;
  • elaborazione, adozione e attuazione di programmi nazionali di controllo dell’inquinamento atmosferico;
  • obblighi di monitoraggio delle emissioni di sostanze inquinanti;
  • obblighi di monitoraggio degli impatti dell’inquinamento atmosferico sugli ecosistemi;
  • obblighi di comunicazione alla Commissione degli atti e delle informazioni connessi;
  • una più efficace informazione ai cittadini.

Ciò al fine ultimo di perseguire gli obiettivi di qualità dell’aria auspicati dall’Organizzazione mondiale della sanità (Oms)4 e quelli fissati dal settimo programma di azione per l’ambiente.

Definizioni

L’articolo 2 opera in due ambiti:

  • riproduce il corrispondente elenco contenuto nella direttiva (Ue) 2016/2284:

– emissione;

– emissioni di origine antropica;

– impegno nazionale di riduzione delle emissioni;

– cicli di atterraggio e di decollo degli aeromobili;

– traffico marittimo internazionale;

– zona di controllo dell’inquinamento;

– normativa europea sul controllo dell’inquinamento atmosferico alla fonte;

– strumenti di settore;

– precursori dell’azoto;

– biossido di zolfo;

– ossidi di azoto;

– composti organici volatili non metanici;

– particolato fine;

– particolato carbonioso;

– obiettivi di qualità dell’aria6;

  • introduce, a integrazione di questa direttiva, le definizioni di «Strumenti di settore e «Convenzione di Ginevra sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza» (convenzione Lrtap);

Impegni nazionali di riduzione delle emissioni

L’articolo 3 prevede la riduzione delle emissioni entro il 2020 e il 2030 nella misura indicata dall’allegato II, fermo restando l’obbligo di applicare il livello previsto per il 2020 sino al 2029. Stabilisce, inoltre, che queste emissioni siano ridotte nel 2025 «a livelli da fissare secondo una traiettoria lineare di riduzione stabilita fra i livelli definiti dagli impegni di riduzione delle emissioni per il 2020 e il 2030»; obiettivo, questo, che può essere conseguito anche con una traiettoria non lineare di riduzione, purché:

  • a partire dal 2025 questa converga progressivamente con la traiettoria lineare di riduzione e non sia pregiudicato alcun obbligo di riduzione delle emissioni per il 2030;
  • questa traiettoria non lineare e le relative motivazioni siano individuate nei programmi nazionali di controllo dell’inquinamento atmosferico.

I benefici attesi da queste riduzioni, rispetto a quelli fissati dal previgente D.Lgs. n. 171/2004, elaborata dalla Camera dei deputati e dal Senato, sulla base dei dati forniti dall’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra).

Completa l’articolo 3 la disciplina riguardante il mancato rispetto dei suindicati obiettivi e le procedure da seguire al verificarsi dei seguenti casi:

  • cambiamenti nella metodologia di stima delle emissioni dovuti allo sviluppo delle conoscenze scientifiche;
  • condizioni meteorologiche eccezionali;
  • perdite improvvise e eccezionali di capacità nel sistema di produzione o di fornitura di elettricità e di calore.

Elaborazione e adozione del programma nazionale

L’articolo 4 reca norme in materia di adozione del programma nazionale di controllo dell’inquinamento, disponendo che all’elaborazione e all’aggiornamento del programma provveda il ministero dell’Ambiente e della tutela del mare e del territorio (Mattm), entro il 30 settembre 2018, sulla base del supporto tecnico dell’Ispra e dell’ Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo sostenibile (Enea), e nel rispetto delle indicazioni contenute nell’allegato III. Sempre l’articolo 4 stabilisce, inoltre, che l’elaborazione e l’aggiornamento del programma debba avvenire secondo i seguenti criteri:

  • considerare tutti i settori responsabili di emissioni, con particolare riferimento a trasporti, industria, agricoltura, energia e riscaldamento civile;
  • coerenza tra le politiche e le misure del programma stesso e gli strumenti di settore;
  • proporzionalità tra costi da sostenere e l’ entità delle riduzione delle emissioni attesa;
  • rispetto della qualità dell’aria nel territorio nazionale e, se opportuno, in quello degli Stati membri limitrofi;
  • priorità alle riduzioni di emissioni di particolato fine, in particolare a quelle che hanno effetti specifici sulle emissioni di black carbon.

Attuazione dei programmi nazionali di controllo dell’inquinamento atmosferico

L’articolo 5 revede la costituzione, presso la presidenza del Consiglio dei ministri, di un tavolo di coordinamento che ha il compito di elaborare atti di indirizzo per coordinare i tempi e le modalità di adozione degli atti attuativi del programma nazionale (commi 1-5). Lo stesso articolo stabilisce, inoltre, che il ministero dell’Ambiente trasmetta al Parlamento, entro il 31 dicembre di ciascun anno (a decorrere dal 2019), una relazione sullo stato di attuazione del programma nazionale, e assicuri «una corretta conoscenza del pubblico in merito alla procedura di attuazione del programma nazionale» (comma 7).

Inventari e proiezioni delle emissioni

L’articolo 6 dispone che l’Ispra elabori e aggiorni:

  • ogni anno, gli inventari nazionali delle emissioni nazionali per gli inquinanti dell’allegato I, nel rispetto delle prescrizioni di questo allegato e sulla base delle metodologie dell’allegato IV;
  • ogni 4 anni, gli inventari nazionali delle emissioni geograficamente disaggregati, nonché gli inventari delle grandi fonti puntuali, per gli inquinanti indicati nell’allegato I, tabella C, nel rispetto delle prescrizioni del medesimo e sulla base delle metodologie dell’allegato IV;
  • una relazione di inventario che accompagna gli inventari, predisposta nel rispetto delle prescrizioni dell’allegato I e sulla base delle metodologie dell’allegato IV;
  • ogni due anni, le proiezioni nazionali dei consumi energetici e dei livelli delle attività produttive responsabili delle emissioni per gli inquinanti dell’allegato I.

Sempre l’articolo 6 stabilisce, inoltre, che l’Enea elabori e aggiorni ogni due anni le proiezioni delle emissioni per gli inquinanti di cui alla citata tabella C e che provveda a comunicarne gli esiti al ministero dell’Ambiente.

Monitoraggio degli impatti su ecosistemi

L’articolo 7 stabilisce che il monitoraggio degli impatti negativi dell’inquinamento atmosferico sugli ecosistemi sia assicurato da una «rete rappresentativa delle relative tipologie di habitat di acqua dolce, habitat naturali e seminaturali ed ecosistemi forestali», da individuare con decreto del ministero dell’Ambiente, da adottare, entro il (decorso) 30 giugno 2018, sentite le regioni interessate e il sistema nazionale per la protezione dell’ambiente (Snpa). Lo stesso articolo stabilisce, inoltre, che il monitoraggio sia effettuato attraverso forme di coordinamento e integrazione con altri programmi di previsti dalla normativa vigente:

  • parte terza del testo unico dell’ambiente22;
  • decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155 («Attuazione della direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa»);
  • decreto del presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 («Regolamento recante attuazione della direttiva habitat»);
  • convenzione Lrtap

Comunicazioni

L’articolo 8 prevede che il ministero dell’Ambiente invii alla Commissione europea:

  • il primo programma nazionale di controllo dell’inquinamento atmosferico (entro il 1° aprile 2019);
  • il programma nazionale di controllo dell’inquinamento atmosferico aggiornato (entro due mesi da ciascun aggiornamento);
  • le proiezioni nazionali delle emissioni per gli inquinanti (entro il 15 marzo di ogni anno);
  • entro il 1° luglio 2018 e, successivamente, ogni quattro anni, l’ubicazione dei siti di monitoraggio e gli indicatori di monitoraggio utilizzati;
  • entro il 1° luglio 2019 e, successivamente, ogni quattro anni, i dati del monitoraggio degli impatti negativi dell’inquinamento atmosferico sugli ecosistemi.

Sanzioni

L’articolo 9 prevede che alla violazione delle disposizioni adottate dalle amministrazioni statali, regionali e locali responsabili per l’attuazione delle misure del programma nazionale, si applichino le sanzioni fissate dalla normativa vigente, fatte salve specifiche sanzioni introdotte con successivi provvedimenti legislativi.

Informazioni al pubblico

L’articolo 10 dispone che il ministero dell’Ambiente e il sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (Snpa) assicurino, anche con la pubblicazione sul proprio sito internet, una attiva e sistematica informazione del pubblico, in relazione ai programmi nazionali di controllo dell’inquinamento atmosferico, ai relativi aggiornamenti e agli inventari delle emissioni nonché alle informazioni comunicate alla Commissione europea.

Norme finali

L’articolo 11 abroga il D.Lgs. n. 171/2004 introducendo una norma transitoria per l’applicazione (fino al 31 dicembre 2019) dei limiti nazionali di emissione indicati dall’articolo 1 e dall’allegato I dello stesso decreto legislativo. Stabilisce, inoltre, che tutti gli allegati al D.Lgs. n. 81/2018 possano essere modificati con decreto del ministero dell’Ambiente, ai sensi dell’articolo 36, legge 24 dicembre 2012, n. 234 («Norme generali sulla partecipazione dell›Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea»)

Aspetti applicativi

I termini ristretti previsti dal decreto legislativo ai fini della concreta applicazione della direttiva (Ue) n. 2016/2284 impongono lo sforzo di tutte le amministrazioni interessate, pena l’avvio di una procedura di infrazione. Rischio che dovrebbe essere evitato se si considera che sono pendenti procedure d’infrazione in materia analoga e, precisamente:

  • procedura d’infrazione 10 luglio 2014, n. 2014/2147, avviata per mancata attuazione della direttiva 2008/50/Ce relativa alla qualità dell’aria ambiente – Superamento dei valori limite di PM10;
  • procedura d’infrazione 29 maggio 2015, n. 2015/2043, avviata per mancata applicazione in della direttiva 2008/50/Ce relativa alla qualità dell’aria e per un’aria più pulita in Europa, con riferimento ai valori limite di NO2;
  • procedura d’infrazione 23 gennaio 2017, n. 2017/130, avviata per mancato recepimento della direttiva 2015/1480/Ue che modifica vari allegati delle direttive 2004/107/Ce e 2008/50/Ce recanti le disposizioni relative ai metodi di riferimento, alla convalida dei dati e all’ubicazione dei punti di campionamento per la valutazione della qualità dell’aria ambiente.

Allegato III

L’allegato III («Contenuto dei programmi nazionali di controllo dell’inquinamento atmosferico») si articola in due parti:

  • la prima («Contenuto minimo dei programmi nazionali di controllo dell’inquinamento atmosferico»);
  • la seconda («Misure di riduzione delle emissioni del settore agricolo»), a sua volta suddivisa in tre sezioni:

– «Misure di riduzione delle emissioni di ammoniaca» (sezione A);

– «Misure per la riduzione di emissioni di particolato e black carbon» (sezione B);

– «Prevenzione degli impatti sulle piccole aziende agricole» (sezione C ).

In base alla parte prima, il programma nazionale, oltre a essere in possesso dei requisiti minimi previsti dal comma 4, deve contenere, se necessario:

  • una spiegazione dei motivi per cui i livelli delle emissioni al 2025 possono essere raggiunti solo mediante misure che comportino costi non proporzionati;
  • un rendiconto in merito all’applicazione delle procedure adottate per il mancato rispetto dei limiti di emissione causato dall’aggiornamento delle metodologie e conoscenze scientifiche, da un inverno eccezionalmente rigido o da un’estate eccezionalmente secca, condizioni meteo eccezionali o perdite improvvise ed eccezionali di capacità nel sistema di produzione/ fornitura di elettricità/ calore.

Più particolareggiata e corposa è la parte seconda (sezione A), che prevede :

  • l’elaborazione di un codice nazionale indicativo delle buone pratiche agricole per controllare le emissioni di ammoniaca che tenga conto del codice quadro dell’Unece del 2014 (decisione ECE/ EB.AIR/127, paragrafo 36-sexies), e che riguardi i seguenti aspetti:

– gestione dell’azoto;

– strategie di alimentazione del bestiame;

– tecniche di spandimento/stoccaggio del letame;

– sistemi di stabulazione che comportano emissioni ridotte, limitazione delle emissioni di ammoniaca derivanti dall’impiego di fertilizzanti minerali;

  • il divieto di utilizzo di fertilizzanti al carbonato di ammonio; • la possibilità di ridurre le emissioni di

ammoniaca provenienti dai fertilizzanti inorganici mediante la sostituzione dei fertilizzanti a base di urea con quelli

a base di nitrato di ammonio, ovvero promuovendo la sostituzione dei fertilizzanti inorganici con quelli organici;

  • la riduzione delle emissioni di ammoniaca dagli effluenti di allevamento con i seguenti metodi:

– riduzione delle emissioni di liquami e di letame solido sui seminativi e sui prati con pratiche che riducano le emissioni di almeno il 30% rispetto al metodo descritto nel documento di orientamento sull’ammoniaca, adottato con decisione 2012/11, ECE/EB/ AIR/113/Add. 1 (di seguito “documento di orientamento sull’ammoniaca”);

– riduzione delle emissioni prodotte dallo stoccaggio di letame al di fuori degli edifici di stabulazione mediante la copertura dei depositi di letame, l’utilizzo di sistemi e tecniche di immagazzinamento a basse emissioni che riducano le emissioni di ammoniaca di almeno il 40% per i depositi di liquame esistenti;

  • riduzione delle emissioni prodotte dai locali di stabulazione degli animali con sistemi che abbiano dimostrato di ridurre le emissioni di ammoniaca di almeno il 20% rispetto al metodo descritto nel documento di orientamento sull’ammoniaca;
  • riduzione delle emissioni provenienti dal letame, a mezzo di strategie di alimentazione a ridotto contenuto proteico che abbiano dimostrato di ridurre e emissioni di ammoniaca di almeno il 10% rispetto al metodo di riferimento descritto nel documento di orientamento sull’ammoniaca.

Misure altrettanto stringenti sono contemplate dalla sezione B, dove è stabilito che, fatto salvo quanto previsto dall’allegato II al regolamento Ue n. 1306/2013 («Finanziamento, gestione e monitoraggio della politica agricola comune»), può essere vietata la combustione dei rifiuti agricoli, dei residui del raccolto e dei rifiuti forestali, «anche in relazione alle ipotesi di combustione ammesse dalla normativa vigente». Con l’effetto che le deroghe a questo divieto «devono limitarsi ai programmi per la prevenzione degli incendi di incolto, per la lotta contro i parassiti o per la protezione della biodiversità». Il tutto – recita l’allegato III – in attesa dell’elaborazione di un codice nazionale delle buone pratiche agricole per la corretta gestione dei residui del raccolto, basato sui seguenti principi:

  • miglioramento della struttura dei suoli attraverso l’incorporazione dei residui del raccolto;
  • utilizzo di tecniche per l’incorporazione e/o di questi residui;
  • miglioramento del tenore di nutrienti e della struttura dei suoli mediante l’incorporazione del letame ai fini di una crescita ottimale dei vegetali in modo da evitare la combustione del letame.

Infine, nella sezione C, l’allegato III stabilisce che le piccole e micro aziende agricole possano essere in tutto o in parte essere esentate dalle misure sopradescritte, ove ciò sia possibile alla luce degli impegni di riduzione applicabili.

Allegato IV

L’allegato IV («Metodologie per elaborazione e aggiornamento di inventari e proiezioni nazionali delle emissioni, relazioni di inventario e inventari nazionali rettificati») stabilisce che per gli inquinanti di cui all’allegato I gli inventari nazionali delle

emissioni geograficamente disaggregati per regioni, gli inventari delle grandi fonti di inquinamento localizzabili geograficamente (cosiddette “fonti puntuali”), gli inventari nazionali delle emissioni rettificati e le relazioni di inventario siano essere elaborati secondo quanto prevede la nomenclatura per la comunicazione dei dati-NFR (nomenclature for reporting) stabilita dalla convenzione Lrtap e la guida dell’Agenzia europea per l’ambiente per gli inventari degli inquinanti atmosferici (guida Emep/Eea). Di qui l’obbligo di ottemperare alle condizioni di sotto indicate, come contemplate dalle Parti

1, 2, 3 e 4 dello stesso allegato IV:

  • le emissioni oggetto degli inventari devono essere calcolate in conformità alla guida Emep/Aea e in funzione dell’applicazione di un metodo di livello 2 o di un livello più elevato, tenendo conto che il calcolo delle emissioni del settore dei trasporti deve essere effettuato in coerenza con i bilanci energetici nazionali trasmessi a Eurostat ( per le emissioni relative al trasporto su strada si computano i quantitativi di carburante venduti);
  • le proiezioni nazionali delle emissioni (calcolate anch’esse in conformità alla Guida EMEP/AEA) devono essere coerenti con l’inventario delle emissioni annue nazionali e con le proiezioni comunicate di cui al regolamento (UE) n. 525/2013

(«Meccanismo di monitoraggio e comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra») e comprendere «una chiara individuazione delle politiche e delle misure adottate [nonché], i risultati dell’analisi di sensibilità effettuata [e] la descrizione delle metodologie, dei modelli, delle ipotesi di base e dei principali parametri di input e output»;

  • la relazione di inventario deve essere elaborata utilizzando le metodologie del programma europeo di sorveglianza e valutazione (Emep) e contenere una serie di elementi, tra cui:

– la descrizione, i riferimenti e le fonti di informazione in merito a metodologie specifiche, ipotesi, fattori di emissione e dati sulle attività, nonché i motivi della scelta;

– la descrizione delle disposizioni previste per la compilazione degli inventari;

– le informazioni sulle procedure adottate al verificarsi di: cambiamenti nella metodologia di stima delle emissioni, condizioni meteorologiche eccezionali o di perdite improvvise e eccezionali di capacità nel sistema di produzione o di fornitura di elettricità e di calore;

  • la rettifica degli inventari delle emissioni nazionali deve essere corredata dai seguenti elementi:

– la prova che uno o più impegni nazionali di riduzione delle emissioni non sono rispettati;

– la prova della misura in cui la rettifica riduce il superamento dei livelli e contribuisce al rispetto di questi impegni;

– una stima della data in cui l’impegno o gli impegni di riduzione sarebbero rispettati in base alle proiezioni delle emissioni nazionali prima della rettifica;

– la prova che la rettifica deve essere coerente con una delle circostanze contemplate ai punti 1, 2 e 3 della parte 4 dello stesso allegato IV, ovvero: nuove categorie di fonti di emissione, fattori di emissione molto diversi per la determinazione delle emissioni provenienti da categorie di fonti specifiche o metodologie molto diverse per la determinazione delle emissioni provenienti da categorie di fonti specifiche (nel primo caso, ad esempio, occorre provare che la nuova categoria di fonti emissione non è inclusa nell’inventario nazionale delle emissioni, e che le emissioni provenienti dalla nuova categoria di fonte di emissione impediscono di rispettare gli impegni di riduzione).